Eine Gruppe von Kindern steht in einem Laubwald.

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Kathrin Böhling
Forstpolitik in der EU – LWF aktuell 116

In der EU-28 sind 42 % bzw. 28 Millionen Hektar mit Wald bedeckt. Allein in Bayern gibt es 2,6 Mio ha Waldfläche. Der Freistaat gilt mit seinem Holzvorrat und der auch im europäischen Vergleich bedeutsamen Forst-, Holz- und Papierwirtschaft als Waldland Nr. 1 in Deutschland.

Ob sich hieraus jedoch ein strategisches Interesse für die Gestaltung forstbezogener Politikprozesse ableiten lässt, muss genauer analysiert werden. Denn ein größeres Engagement für forstliche Belange in der EU könnte auch bedeuten, dass sich forstpolitische Kompetenzen auf die europäische Ebene verlagern.
Drei Eu-Flaggen vor BürogebäudeZoombild vorhanden

Abb.1: Verwaltungsgebäude der Europäischen Kommission.(Foto: tauav, fotolia.de)

In den Anfängen schien die europäische Politik für den Forstsektor weit weg und nicht von besonderer Relevanz zu sein. Als die Europäische Gemeinschaft mit der Unterzeichnung der Verträge von Rom 1957 gegründet wurde, haben die damaligen Staatschefs damit zwar eine gemeinsame Agrarpolitik festgelegt, jedoch keine Kompetenzen für forstliche Belange auf die europäische Ebene verlagert.

Daran haben auch die Schaffung des Europäischen Binnenmarktes in Maastricht (1992) und die Etablierung der Europäischen Union in Lissabon (2007) nichts geändert. Forstpolitik ist Politik der Mitgliedsländer. Im föderalen System Deutschlands ist sie vor allem Sache der Bundesländer. Dennoch werden in der EU Entscheidungen getroffen, die Wald und Forst betreffen. Wie ist dieser Umstand zu erklären und welche Schlussfolgerungen lassen sich für forstliche Akteure daraus heute ableiten?

Forstpolitik in der Europäischen Union: fragmentiert und dynamisch

In der EU gibt es keine eigenständige Forstpolitik, aber es gibt seit mindestens 20 Jahren den Bedarf an einer verbesserten Koordinierung der Forstpolitiken in den Mitgliedsländern. Nach dem EU-Beitritt der waldreichen Länder Finnland, Österreich und Schweden im Jahr 1995 wurden 1998 erstmalig eine EU-Forststrategie und 2006 ein entsprechender Arbeitsplan verabschiedet. Wie auch die nachfolgende EU-Waldstrategie aus dem Jahr 2013, zielte die EU-Forststrategie auf eine Stärkung der nachhaltigen Forstwirtschaft (Sustainable Forest Management).

Sie basiert auf dem Subsidiaritätsprinzip, wonach die Mitgliedsländer selbst entscheiden, welche Rahmenbedingungen hierfür am besten geeignet sind. Daneben gibt es eine Vielzahl angrenzender Politikbereiche mit ihren jeweiligen Ansprüchen an Wald und Forst, die mitunter stärker beeinflussen, was in der Fläche passiert als dies durch die EU-Forst- bzw. -Waldstrategie machbar wäre (Tabelle 1).

Daraus ergibt sich ein fragmentiertes, zuweilen recht dynamisches Forstpolitikfeld, das aktuell durch Debatten um den Wald als Kohlenstoffsenke und als Rohstofflieferant für Forstbiomasse bestimmt ist (StMELF 2017). Insofern kommt bei forstbezogenen Debatten in der EU verschärft zum Tragen, dass die Fragen, was Wälder leisten und wer davon profitiert, Gegenstand von Interessenkonflikten sind, deren Aushandlung meist zu neuen Regelungen führt (Arzberger & Suda 2013). Hinzu kommt, dass es für die auf gleicher Fläche aufeinander treffenden »Rationalitäten des Wirtschaftsraumes, des sozialen Raumes und des Naturraumes« im Mehrebenen- System europäischen Regierens der EU allenfalls eine partielle Zuständigkeit gibt (Suda & Schaffner 2016, S. 61).

Für die in der Forstpraxis tätigen Akteure bleibt häufig unklar, wie Regelungen bestimmt und Kompromisse ermöglicht werden, die die an den Wald gestellten Ansprüche erfüllen sollen. Beispielsweise gilt für die FFH-Richtlinie zur Schaffung eines europäischen Schutzgebietssystems der Grundsatz, dass eine nachhaltige Forstwirtschaft prinzipiell mit Natura 2000 vereinbar sei und ortsangepasst umgesetzt werden kann (Leiner 2015). Jedoch wird nicht nur in Bayern von Forstverwaltung und Waldbesitzern kritisch angemerkt, dass bei Umsetzung dieser EU-Vorgaben Lösungen für rechtliche Vorgaben zu finden sind, die vielfältige Fragen aufwerfen sowie mehr finanzielle Anreize und eine verbesserte Kooperation der Beteiligten erfordern (Nüßlein & Holzamer 2015).

Tabelle: Forstbezogene Politikbereiche

Tabelle 1: Forstbezogene Politikbereiche in der EU (Erklärung der Abkürzungen: GD = Generaldirektion, EP = Europäisches Parlament, LULUCF = Land Use, Land-Use Change an Forestry, FLEGT = Law Enforcement, Governance and Trade, EUTR = EU- Holzhandelsverordnung)
Angrenzende Politikbereiche Ziele Wald- und Forstbezug Instrumente Zentrale EU Institutionen
Landwirtschadt und ländlicher Raum
(GAP, LEADER+, ELER)
Produktivitätssteigerung, angemessene Lebenshaltung der landwirtschaftlich tätigen Bevölkerung, stabile Märkte, Versorgungssicherheit, angemessene Preise für Verbraucher Forst ist nach Landwirtschaft die wichtigste landnutzungsform, jedoch nicht priorisiert; Forst/Wald: Wirtschaftsfaktor, Schutzfunktionen, Landschaftsbildendes Element Regulierung, Finanzhilfen und Förderprogramme für Entwicklung des lädnlichen Raums;
Zwei Säulen: 1: Direktbeihilfen für Landwirte,
2. Förderung ländlicher Raum
GD Agrar, EP, Ministerrat
Naturschutz
(Natura 2000)
Schutz der biologischen Vielfalt und von Lebensräumen durch Ausweisung von Schutzgebieten und Managementplanung zur Gewährleistung günstiger Erhaltungszustände Wald als Habitat für geschütze Arten und Quelle von vielfältigen Ökosystemdienstleistungen Regulierung, Finanzhilfen GD Umwelt, GD Agrar, EP, Ministerrat
Klima
(EU Klimarahmenprogramm; aktuelle Richtlinie zu Lastenteilung und LULUCF im Gesetzgebungsverfahren)
Reduzierung von Treibhausgasemissionen (Minderung), Erhöhung der Resilienz (Anpassung an Klimawandel) Wald als Kohlenstoffspeicher; ferner besondere Bedeutung aufgrund von Schutzfunktion bei Extremwetterereignissen Emission aus Landnutzung sollen Bestandteil der europäischen Klimaberichtslegung werden (LULUCF); Europäische Ziele/nationale Umsetzung; abgestimmtes Waldmonitoring GD Umwelt, GD Agrar, EP, Ministerrat
Energie
(EE-Richtlinie; aktuelle RED II im Gesetzgebungsverfahren)
Reduzierung von Treibhausgasemissionen und Abhängigkeit von fossilen Energieträgern Forst als Rohstofflieferant für Bioenergie (Wärme, Treibstoffe) Einbeziehung von forstlicher Biomasse in neue Ausbauziele EE; aktueller Richtlinienvorschlag enthält erstmalig Nachhaltigkeitskriterien für forstliche Biomasse; Europäische Ziele/ nationale Umsetzung GD Energie, GD Klima, EP, Ministerrat
Industrie und Handel
(FLEGT, EUTR)
Verhinderung des Inverkehrbringens von illegal geschlagenem Holz; betrifft Importe aus Nicht-EU und EU- Ländern Forst/Holz: Wirscthaftssektor, Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit des Sektors; Relevanz für Steueraufkommen Nationale Umsetzung der Richtlinien durch entsprechende Verwaltungsmaßnahmen GD Umwelt, GD Handel, EP, Ministerrat

Konsequenzen einer nicht-koordinierten Forstpolitik

Die EU-Forststrategie gilt in Bezug auf eine verbesserte Koordinierung forstrelevanter Politiken als wenig erfolgreich. Es sei den beteiligten Akteuren nicht gelungen, Politikentwicklungen in angrenzenden Bereichen zu beeinflussen (Pülzl & Hogl 2013; Sotirov et al. 2015). Die neue EU-Waldstrategie scheint diesen Pfad fortzusetzen. Aus Sicht der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Waldbesitzer steht nun nicht mehr die Frage im Mittelpunkt, wie auf Basis des Subsidiaritätsprinzips und unter Anerkennung von Eigentumsrechten eine nachhaltige Forstwirtschaft gefördert werden kann, sondern wie umgekehrt eine nachhaltige Forstwirtschaft zur Erfüllung politischer Zielsetzungen anderer gesellschaftlicher Gruppen und politischer Ressorts beitragen kann (Hufnagl- Jovy 2017). Diese Einschätzung wird auch in der Forstpolitikwissenschaft reflektiert.

»Thus, whether the SFM [Sustainable Forest Management] paradigm supports the integration of further ›external‹ concerns, e.g. environmental ones, into forest policy or if it is harder to introduce new concerns into a sector that perceives itself as already practicing policy integration and sustainability is an empirical question with a significant political dimension« (Hogl et al. 2016, S. 405).

Der Bezug auf das Paradigma der nachhaltigen Forstiwrtschaft kann also zweierlei bedeuten: Er kann sich als hilfreich bei der Integration neuer an den Wald gestellten Anforderungen erweisen oder genau das Gegenteil bewirken, nämlich den hierfür notwendigen Interessenausgleich erschweren. Dass die Einflussrichtung eher von angrenzenden Politikbereichen hin zu Wald und Forst zu verlaufen scheint, zeichnet sich aktuell im europäischen Gesetzgebungsverfahren über die Richtlinie zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen ab (COM 2017). Bei dem als RED II (Renewable Energy Directive – Recast) abgekürzten Vorschlag für eine Erneuerbare Energien- Richtlinie handelt es sich um eine Fortführung der bisherigen EE-Richtlinie aus dem Jahr 2009 (RED D 2009/28/EG).

Die neue Richtlinie soll den für 2030 gesetzten klima- und energiepolitischen Zielsetzungen Rechnung tragen. Die für 2020 formulierten »20/20/20 Ziele« für die Einsparung von Treibhausgasen, den Ausbau des Anteils erneuerbarer Energien am Primärenergieverbrauch sowie der Steigerung der Energieeffizienz, jeweils gegenüber dem Referenzjahr 1990, sollen weiter vorangetrieben werden. Demnach soll eine Reduzierung von Treibhausgas- Emissionen um 40 % erfolgen, der EE-Anteil auf mindestens 27 % und die Energieeffizienz auf 27 % gesteigert werden, unter anderem durch »Entwicklung des Potenzials erneuerbarer Energien im Wärme- und Kältesektor« (COM 2017, S. 5).

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Hierfür werden im RED II-Vorschlag vom 23. Februar 2017 unter anderem Nachhaltigkeitskriterien für die Erbringung forstlicher Biomasse formuliert. Die auf die Landnutzung, also den Forst bezogenen Kriterien werden von sogenannten »Performance-basierten Kriterien« unterschieden. Dem Richtlinienvorschlag zufolge wäre durch nationale bzw. subnationale Gesetzgebung der Schutz von Feuchtgebieten, Böden und Artenvielfalt zu gewährleisten. Mit den Performancebasierten Kriterien wie etwa dem zulässigen Treibhausgas-Ausstoß und bestimmter Luftreinhaltungsstandards wird außerdem der Geltungsbereich der Regelung auf 20 MW-Anlagen eingegrenzt.

Mit dem Vorschlag der Europäischen Kommission ist noch kein Recht gesetzt. Eine Entscheidung über die neue Richtlinie erfolgt im Rahmen des Ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens der EU formal durch einen gemeinsamen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Ministerrats (voraussichtlich Anfang 2018) Hierfür wurde der Kommissionsvorschlag in den entsprechenden Ausschüssen und Gremien des Parlaments und Rats beraten, abgeändert und über das Ergebnis der Beratungen abgestimmt. Ferner wurden der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen konsultiert. Der Meinungs- und Willensbildungsprozess ist somit komplex und unwägbar. Sind Zugänge zu entscheidenden Gremien nicht vorhanden, fehlt nötiger Sachverstand und sind Netzwerke einseitig ausgerichtet, wird es schwierig, eigene Interessen wirksam einzubringen.

Im Verfahren zur RED II-Richtlinie hat sich beispielsweise der Umweltausschuss des Parlaments in dem im Juni 2017 vorgelegten Bericht kritisch zu den zuvor formulierten Nachhaltigkeitskriterien und dem Geltungsbereich der betreffenden Anlagen geäußert. Der Umweltausschuss schlug eine Verschärfung der Kriterien vor; unter anderem sollte eine Kaskadennutzung vorgeschrieben werden und es war angedacht, den Geltungsbereich auf Anlagen mit einer Gesamtleistung von 1 MW zu senken. Für letzteres gab es bei der Abstimmung im Ausschuss (23.10.2017) keine Mehrheit. Es ist bei dem Geltungsbereich von 20 MW-Anlagen geblieben. Dass die Nachhaltigkeit von forstlicher Biomasse in der EU verhandelt wird, ist dennoch ein Thema für Bayern. Nach Informationen des Forstministeriums gab es im Jahr 2012 im Freistaat 180 Biomasseheizkraftwerke und Holzvergaseranlagen, die zu dieser Zeit bereits 5,8 % zum Primärenergieverbrauch beigetragen haben. Holz ist der wichtigste erneuerbare Energieträger in Bayern. Da ferner fossile Energieträger, insbesondere Kohle, nach wie vor einen recht hohen Anteil am Energiemix haben, ist von einer weiter steigenden Nachfrage nach forstlicher Biomasse auszugehen (StMELF 2015).

Waldbesitzerverbände äußern Bedenken, dass mit RED II ein bürokratischer Aufwand für ein Problem produziert wird, dass es faktisch kaum gibt. Lediglich 4–5 % der forstlichen Biomasse werden aktuell aus Nicht-EU-Ländern importiert. Außerdem ist die vom Umweltausschuss favorisierte verpflichtende Kaskadennutzung im Parlament umstritten. Darüber hinaus steht mit dem aktuellen Richtlinienentwurf aus Sicht des Bundeslandwirtschaftsministeriums und des Bayerischen Forstministeriums zu befürchten, dass mit den Nachhaltigkeitskriterien für forstliche Biomasse auf EU-Ebene definiert wird, was als gute forstliche Praxis zu gelten hat. Bayern ist davon überzeugt, dass die bestehenden Ländergesetze eine hinreichende Gewähr für die nachhaltige Produktion forstlicher Biomasse leisten.

Ausblick

BiomasseheizkraftwerkZoombild vorhanden

Abb. 2: In Bayern gab es im Jahr 2012 etwa 180 Biomasseheizkraftwerke und Holzvergaseranlagen. (Foto: M. Pflüger)

Das Beispiel europäischer Standards für forstliche Biomassenutzung zeigt, dass die gestiegenen Ansprüche an den Wald nicht nur in der EU thematisiert, sondern auch reguliert werden. Ähnlich verlaufen Entwicklungen in der europäischen Klimapolitik. Bei der Meinungs- und Wil- lensbildung in dem sich dynamisch entwickelnden Forstpolitikfeld in der EU wird entscheidend bleiben, welche Sichtweisen auf Wald und Forst sich jeweils in den Regelungen durchsetzen. Hieraus ergibt sich für forstliche Akteure in Bayern (wie auch aus anderen waldreichen Ländern Europas) nicht nur die Notwendigkeit, europäische Politikprozesse aufmerksam zu verfolgen, sondern auch die von anderen Ressorts herangetragenen Ansprüche in die forstpolitische Agenda zu integrieren.

Wegweisend könnten good practice-Beispiele aus dem Waldnaturschutz sein, die in dem vom Bundeslandwirtschaftsministerium geförderten Integrate Projekt 1 aufgezeigt werden und aktuell durch Schaffung eines europaweiten Netzwerks von Demonstrationsflächen »Dialog am Objekt« befördern sollen (Buschmann 2017; Kraus & Krumm 2013). Die Implementierung der FFH-Richtlinie zeigt, dass die Berücksichtigung von Naturschutzbelangen auf der Fläche ohne den Forst nicht machbar ist. Dass sich hieraus lessons learnt auch für andere an Wald und Forst interessierte Ressorts im Mehrebenen-System europäischen Regierens ableiten lassen, wird forstliche Akteure in Bayern und anderswo zukünftig vermutlich vermehrt beschäftigen.

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